改革开放以来我国地方纪检监察制度的嬗变与启(6)

这些问题或属于当前社会发展阶段的共生问题，或属于因陕西纪检监察体制不完善、省纪检监察机关对反腐败斗争的新情况预见不够、调查不足等导致的地方问题。对此，需统筹规划和有的放矢，而不可因噎废食，否定、动摇，甚至使陕西纪检监察体制改革进程倒退。

三、反思与镜鉴：改革开放以来我国地方纪检监察制度建设的经验启示

立足新时代，总结运用改革开放以来陕西纪检监察制度发展成功经验，将有力助推全面深化陕西及全国纪检监察体制改革进程。总体而言，地方纪检监察制度发展与改革必须在国家政治体制改革顶层设计框架下因地制宜、推陈出新，将尊重群众首创精神视为变革和创新基层纪检监察制度的重要方法。同时，陕西纪检监察制度发展也积累了一些独特经验与启示，具体包括：

（一）坚持制度反腐与过程防腐相结合，把教育挽救制度化和常态化

腐败的本质是“非法滥用公权谋取物质私利”[10]，即公权提供腐败资本、私利催生腐败欲望、公私互动创造腐败条件，由此权力资源、腐败动机和腐败机会三者的联合互动产生腐败行为[11]，并在腐败程度上呈现出个体差异性、在腐败轨迹上呈现出渐进性。由此，治理腐败需限制权力、抑制动机和消除条件三管齐下，即“治”“防”结合。制度约束作为刚性规制是治腐之本，但基于其静态性和滞后性局限，必须辅之以过程防控机制，确保制度有效落实。而对反腐制度落实的监督正是对腐败产生过程环节的控制，旨在将处于萌芽期、发展期和形成期的腐败苗头或轻微腐败遏制在量变阶段。同时，制度建设也应贯穿于过程防腐始终，保证过程防腐制度化和规范化。“惩前毖后、治病救人”是党管理干部的一贯原则，并在党的十二大通过的党章中首次以党内法规最高形式加以确立，要求“按照错误性质和情节轻重，给以批评教育直至纪律处分”[2]25。党的十九大通过的党章中进一步要求“抓早抓小、防微杜渐”[12]，并首次将“监督执纪四种形态”纳入党的纪律建设中。顶层设计需制度建设相配套，依靠制度预防腐败、防治结合方是强化治本效能之良策。

陕西省构建的警示训诫防线以游离于思想道德防线和党纪国法防线之间的腐败行为为对象，以反腐败监督工作“空隙”为问题导向，立足监督，运用“教育+强制”办法，发挥组织监督主动性和积极性，同时，注重分类处置，依据警示训诫对象和范围的不同层面进行制度设计，将制度建设与过程预防有机统一。具体体现为：一是在过程界定上细化腐败行为所处阶段。将处于两道防线之间的腐败行为所处阶段分解为“可能出现、正在演化、已酿错误但可不予处分”三个相继阶段，将腐败源头过程化、具体化和清晰化；二是在制度设计上将分类治之与系统整合相结合。依据腐败行为所处的三个不同阶段相应设置警示提醒制度、诫勉督导制度和责令纠错制度，形成廉政预警机制、动态监督机制和保护挽救机制，建构起以三项制度、三项机制为支柱且同向发力的警示训诫防线基本框架；三是在制度运行上将明确主体、规范程序和注重实效有机统一。《实施方案》中明确将各级党委（党组）和纪检监察机关作为实施警示训诫防线的主体，全面履行教育、监督、保护、惩处四项职能，实施三项制度。并从信息筛选和甄别到确定对象再到制度实施和后续监督作出具体规定，以防止以警示训诫代替党政纪处分和把警示训诫与一般性思想教育混淆。在保证制度实施程序化和规范化的同时，省纪委要求注重方式方法，以“柔性”措施增强工作实效。如在训诫方法上要以警示训诫对象个人情况为前提采取易于被接受的方式；在批评教育上要用真情实感引导干部以彰显组织的关心和爱护等。

概而言之，制度惩治和过程预防是党风廉政建设和反腐败斗争的根本途径，制度建设贯穿过程防控，过程防控深化制度反腐。陕西省构建的警示训诫防线通过细化腐败进程、分类设置制度、建立长效机制，形成主动、动态和全程监督，将教育挽救工作制度化、规范化和常态化，保证教育挽救制度的适应性、复杂性、自治性和内部协调性[13]，提升了警示训诫防线的制度化水平。

（二）坚持以人民为中心和防止利益冲突相结合，把制度建设精细化和科学化

利益是一切社会关系形成的逻辑起点。基于其本身内涵的“实现要求的主体性与实现途径的社会性”[14]之间的基本矛盾，形成错综复杂的利益关系，并表现为利益关系矛盾性与共同性的对立统一。在政治学范畴，腐败可视为“发生在各级领导机关、领导干部和国家公职人员中的私人利益与公共利益的冲突行为”[15]。虽然公权力与私利的冲突并不必然产生腐败行为，但利益冲突存在的客观性内含着腐败发生的机会性，即廉政风险的潜在性。同时，基于“权由民所赋”的政治实践决定“权为民所用”的政治逻辑，因此，反腐倡廉制度建设必须在坚持以人民为中心的价值立场上，构建一种具有触发性的以防止利益冲突为核心的“正人治权”机制，突出“人”“权”并重、重点在“人”的权力监督理念[16]。一方面，坚持以人民为中心推进反腐倡廉制度建设意味着人民群众始终是制度建构和创新的主体力量和最终旨归。实质上，权力监督对人民利益的追求本身也包含着对正当私利的包容、拓展与实现[17]。另一方面，坚持以防止利益冲突为核心建构和创新反腐倡廉制度旨在将极易产生利益冲突的领域、环节、岗位等成为廉政风险查找的核心点，将“权力运行过程”和“领导干部”视为监督重点，以提升廉政风险防控的针对性、准确性和可靠性。同时，据此制定的廉政风险防控措施中所涉及的伦理立法、利益回避、利益申报和信息公开等内容使反腐败预防制度体现规范性、前瞻性和系统性。

文章来源：《陕西教育(教学版)》 网址: http://www.sxjybjb.cn/qikandaodu/2020/0821/561.html